MP – parceiro entre sociedade e Estado ou adversário implacável da governabilidade? Eugênio José Guilherme de Aragão *
O Ministério Público brasileiro tem formato peculiar. Se em quase todos os Estados do mundo contemporâneo a atuação dessa instituição se limita ao âmbito da persecução penal (com uma ou outra incursão, justificada pelo interesse público, em foro cível ou administrativo), no Brasil, as atribuições do parquet são muito mais amplas. Aqui, nas últimas duas décadas, agentes do Ministério Público se afirmaram – no senso comum – como representantes da sociedade nas mais variadas demandas contra o Estado, além de – por óbvio – também promoverem a persecução penal. As razões dessa expansão das atribuições ministeriais estão no respeito que, durante as décadas de 80 e 90 do século passado, a instituição adquiriu aos olhos de atores políticos decisivos para fixar seu estatuto constitucional e legal e, também, na capacidade que alguns de seus membros tiveram de ocupar espaços de atuação vazios, numa época em que as carreiras jurídicas não gozavam do prestígio que detêm nos dias de hoje.
Num Estado em que diversas formas de corrupção são inerentes ao fazer da política e em que necessárias transformações estruturais e funcionais para sua viabilização econômica no cenário global encontram resistência de variados grupos de interesse, o Ministério Público tem logrado, em episódios decisivos, assumir o papel de agente corretivo em duas formas de atuação, a saber, ora propondo alternativas de políticas e ações públicas para garantir direitos coletivos, ora cobrando a sanção penal ou administrativa para as diferentes formas de desvio de conduta pública. Essas duas formas do agir corretivo – o propositivo de ação do Estado e o sancionador de desvios – não têm sido, entretanto, adotadas de forma equilibrada na última década. Cada vez mais, a atuação do Ministério Público tem sido mais sancionadora e menos propositiva, criando assim situações de frequentes confrontos com os atores políticos que outrora foram decisivos para seu fortalecimento.
A relação entre o Ministério Público e o governo (ou Poder Executivo) passou a ser, ao longo dos últimos anos, muito conflitiva. Abandonando a postura de parceiro, a instituição passou a ser vista, pelo administrador, como risco à governabilidade. Agentes do Ministério Público têm crescentemente tentado impor sua visão de gestão de recursos públicos – e, com isso, a formatação das políticas públicas – mediante uso ou ameaça de uso da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429, de 2 de junho de 1992), conjugado com a acusação, em âmbito penal, por crimes contra a administração. Essas iniciativas se fizeram acompanhar, frequentemente, de declarações públicas na mídia, acirrando ataques oposicionistas e de meios de comunicação hostis ao governo, em indisfarçável tom maniqueísta, como se a posição do Ministério Público, representando o espírito público, o lado do bem, estivesse em confronto moral com a política do Executivo, representando a transgressão, o mal enfim. A consequência, em diversos setores, tem sido a paralisia da ação governamental, com deterioração da infraestrutura e de serviços prestados à população.
É curioso constatar que boa parte da pressão que o Ministério Público tem exercido contra a ação governamental é motivada por necessidade de afirmação de seu espaço de atuação. Num país em que os níveis de ganhos do pessoal do serviço público não obedecem a qualquer lógica de eficiência, mas correspondem – muito mais – à capacidade de cada corporação de se fazer ouvir e sentir entre os atores políticos que fixam os ganhos, as carreiras de Estado que detêm poderes de admoestar a administração e os administradores (juízes, Ministério Público, polícia, auditores fiscais e de contas e, em menor grau, a advocacia pública) têm logrado se manter no topo remuneratório. Remunera-se melhor, portanto, aqueles que representam risco para a ação do governo. E, sendo esse o critério, não deve causar espanto o fato de algumas dessas carreiras criarem situações de risco precisamente para se valorizarem. Em alguns setores da atuação de controle, as corporações chegam até mesmo a disputar espaço capaz de gerar situações de risco. Não é à toa que Justiça, advocacia pública, Ministério Público e polícia – e mais recentemente também a Defensoria Pública – vêm protagonizando embates duros para tomarem, uns, as atribuições dos outros.
Assim, passado quase um quarto de século desde a promulgação da Constituição Federal, impõe-se o debate sobre os limites de atuação do Ministério Público. Esse debate deve começar, preferencialmente porque de forma menos traumática, no próprio Ministério Público, que tem assistido à paulatina perda de espaço na organização do Estado. Essa dinâmica perversa de causar risco para aumentar o valor específico da carreira no cenário remuneratório geral tem que ser superada, sob pena de levar a instituição ao descrédito e se confiná-la ao espaço limitado da persecução preordenada pelo inquérito policial.
Este artigo se dedica a discutir a crise de relacionamento entre o governo e o Ministério Público sob a perspectiva da governabilidade. Num primeiro momento, descreveremos o perfil do Ministério Público na Constituição de 1988 e sua atuação legal no controle da ação governamental. A seguir, apontaremos as razões que levaram o Ministério Público a estender seu âmbito de atuação na vigência da atual Constituição. Num terceiro momento, mostraremos que, a partir dos idos dos anos 90 do último século, o Ministério Público abandonou, em larga medida, sua condição de parceiro propositivo na execução de políticas públicas, para se tornar, cada vez mais, o implacável censor do governo, com uso mais frequente da Lei de Improbidade Administrativa e da persecução penal contra gestores. Exploraremos as causas dessa mudança de atitude institucional e indicaremos alguns riscos que o Ministério Público corre se mantiver a postura de censor. Por último, formularemos sugestões para superação desse quadro. Este artigo se valerá, em muito, da experiência do autor em sua atuação no Ministério Público Federal e, por isso, pede-se escusas pela menor menção aos Ministérios Públicos estaduais.
O Ministério Público brasileiro na Constituição de 1988
O perfil do Ministério Público brasileiro é sui generis no Direito Comparado e foi definido no art. 127 da Constituição Federal promulgada em 1988. Ali, o parquet é tratado como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. Nota-se que a defesa de direitos no quadro do regime democrático sobressai dentro de sua missão, não havendo, nessa formulação, qualquer referência específica à função persecutória. Essa é mera decorrência da defesa da ordem jurídica, mas não mereceu menção direta. De qualquer sorte, para defender o regime democrático e os direitos que lhe são inerentes, o Ministério Público foi erigido em órgão equiparado a poder de Estado, contando seus agentes (chamados de “membros”) com prerrogativas similares às dos magistrados. Talvez não precisasse de tanto se sua função se resumisse à acusação penal.
Para realizar sua missão, estabeleceu-se que o Ministério Público se rege pelos princípios da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional (art. 127, § 1.º, da Constituição). No aspecto preceptivo, portanto, o modo de atuação da instituição e de seus membros se distingue do dos magistrados. A independência do membro do parquet – diferentemente da do magistrado – decorre de princípio que se prende ao livre exercício da instituição como um todo (“princípio institucional”) e não apenas de cada membro individualmente e deve se articular com os demais princípios, precisamente porque o Ministério Público não atua somente por demanda, como o Judiciário, mas tem iniciativa própria. A independência funcional do membro individual deve se harmonizar com diretrizes coletivas de atuação que permitam o órgão agir concertadamente e não de forma desencontrada, com posições contraditórias sobre a ação governamental. Por isso, o princípio da unidade se projeta na sujeição de cada membro às deliberações orgânicas no tocante aos eixos de atuação e à economia interna de distribuição objetiva de tarefas. Ele pressupõe coordenação e agir coordenado. Já o princípio da indivisibilidade indica que cada membro atua pelo todo, não se admitindo fracionamento funcional. No processo e fora dele, o Ministério Público é um só, não se dividindo para os efeitos legais de sua prática, verbi gratia, em Ministério Público de atuação administrativa e outro de atuação judicial, em Ministério Público de atuação em primeiro grau de jurisdição e de atuação em segundo ou, ainda, em Ministério Públicocustos legis e Ministério Público parte acusadora. Podem os agentes ser diferentes em cada instância ou em cada âmbito, mas sua atuação é pelo todo e, também por isso, deve ser concertada. É curial que a independência funcional também se reflete no modo de agir e de pensar de cada um. Cada membro pode e deve ter sua posição jurídica individual e não deve ser forçado a agir contrariando sua convicção; mas essa convicção não pode ser preservada à custa da atuação una e indivisível da instituição. Não concordando com a maioria, deve o membro declinar sua posição divergente e se esta inviabilizar a ação concertada, num dado feito, deve dele se afastar.
No caso do Ministério Público da União, essas características encontram acentuação mais grave na circunstância de o procurador-geral da República ser definido como seu “chefe” (art. 128, § 1.º, da Constituição). Chefe manda. Chefe exerce poder hierárquico sobre os demais. Chefe é “aquele que dirige, que chefia”; é quem “exerce a autoridade principal, que tem poder de decisão”.[1] A Constituição estabelece, portanto, uma estrutura minimamente hierarquizada para o Ministério Público da União. E nem poderia ser diferente. Trata-se de instituição incumbida de provocar, através de seu chefe, o Supremo Tribunal Federal (STF) para a reta interpretação da própria Constituição, para a intervenção nos estados da federação e, eventualmente, para acusar o presidente da República por crime comum, caso em que este será julgado pelo STF. São, estas, atribuições muito graves que podem comprometer a vida da nação e o funcionamento adequado dos poderes e órgãos do estado. Não seria razoável permitir que a atuação do procurador-geral da República sofresse interferência, nesse âmbito, por iniciativa desconcertada de outro membro ou outros membros do Ministério Público. Sua posição hierárquica superior é, pois, pressuposto da segurança jurídica e da governabilidade. Por essa razão, é escolhido e nomeado pelo presidente da República dentre os integrantes da carreira, para mandato de dois anos, após aprovação pela maioria absoluta do Senado Federal. Sua destituição, de iniciativa, também, do presidente da República, demanda o mesmo quórum do Senado (art. 128, §§ 1.º e 2.º, da Constituição). Como chefe da instituição, incumbe ao procurador-geral da República garantir que os órgãos do Ministério Público da União atuem de modo coordenado, dentro dos princípios que pautam sua missão.
A Constituição reconhece, nesses limites, o papel diferenciado do Ministério Público dentro do Estado, a ponto de lhe garantir o livre exercício, como instituição. O presidente da República se sujeita à pecha de crime de responsabilidade se vier a atentar contra esse livre exercício (art. 85,caput, II, da Constituição). Por isso mesmo, detém o Ministério Público autonomia funcional e administrativa, propondo diretamente ao Legislativo a criação e extinção de seus cargos e provendo esses cargos por concursos próprios. Tem ademais, o procurador-geral, iniciativa legislativa sobre a política remuneratória e sobre os planos de carreira (art. 127, § 2.º, da Constituição). A proposta orçamentária anual da instituição é por ela elaborada nos limites e no prazo da Lei de Diretrizes Orçamentárias e encaminhada ao Executivo para consolidação na proposta de lei orçamentária (art. 127, §§ 3.º a 5º, da Constituição). Enfim, é facultada, ainda, ao respectivo procurador-geral, a iniciativa de lei complementar que estabelece “a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público” (art. 128, § 5.º, da Constituição).
Para bem desempenharem, sem temor, suas funções, os membros do Ministério Público gozam de garantias típicas da magistratura: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade dos subsídios (art. 128, § 5.º, da Constituição). Essas devem ser entendidas como cautelas contra iniciativas que possam ferir o livre exercício. Por isso, não violam a inamovibilidade normas que estabelecem prévia e objetivamente distribuição de tarefas por rodízio e por mandato. Também não vicia a irredutibilidade dos subsídios eventuais onerações fiscais e parafiscais decorrentes de lei, isto é, norma geral a todos aplicável. Nem a afeta a redução de seu poder de compra por desvalorização inflacionária da moeda, contingência natural de uma economia em expansão, que interfere na vida de todos os cidadãos.
As atribuições específicas do Ministério Público são arroladas no art. 129 da Constituição. Sobressaem, por um lado, o exercício exclusivo da ação penal pública e, por outro, a garantia de direitos dos governados, do patrimônio público, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. No mais, confere-se à instituição a iniciativa da ação de inconstitucionalidade, a representação pela intervenção da União nos estados e a defesa das populações indígenas. Nesses âmbitos, incumbe ao Ministério Público expedir notificações e requisitar informações e documentos em seus procedimentos administrativos, requisitar fundamentadamente à polícia diligências investigatórias e instauração de inquérito policial, bem como exercer o chamado “controle externo da atividade policial”.
A mistura, no desenho da atuação institucional do Ministério Público, de atividades típicas de guardião de direitos, por um lado e, por outro, de agente persecutório penal, ainda que harmônica com a tradição legal brasileira, talvez não tenha sido uma boa iniciativa do legislador constituinte. Há natural tendência de o Ministério Público tratar a garantia de direitos sob a ótica persecutória contra quem os tangencie, deixando, muitas vezes, de buscar o trato de negociação e parceria com a administração, por enxergá-la como potencialmente transgressora. No mais, constata-se que, na prática institucional, o manejo coletivo e político dos problemas postos em termos de realização de direitos, tem dado lugar ao voluntarismo pessoal de membros isolados do Ministério Público, distorcendo claramente o arcabouço constitucional proposto, decorrente, sobretudo, de experiências pré-constitucionais muito positivas na atuação orgânica e propositiva da instituição. É desse projeto de construção do Ministério Público forte que passaremos a tratar.
O caminho pré-constitucional e pós-constitucional de fortalecimento do Ministério Público: a construção de um parceiro entre sociedade e Estado
Antes, ainda, de convocada a Assembleia Nacional Constituinte, foi promulgada a Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, também conhecida por “Lei da Ação Civil Pública” (LACP). Essa lei instituiu mecanismo processual próprio para a responsabilização de tantos que dessem causa a danos morais e patrimoniais contra o meio ambiente, o consumidor, bens de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a ordem econômica ou popular, a ordem urbanística ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
A lei foi resultado de um momento singular na história política brasileira. Nos estertores da ditadura militar, uma vez promulgada a Lei de Anistia e reorganizado o espectro partidário, o Brasil experimentou aos poucos o retorno à normalidade democrática. Na década de oitenta do século passado, com a volta ao país de atores políticos importantes que estavam no exílio, como Leonel Brizola, Luiz Carlos Prestes, Fernando Gabeira e outros, houve impulso de auto-organização da sociedade civil, como, por exemplo, o estimulado, nas grandes cidades, pelos governos estadual e municipal, com o fenômeno do associativismo de bairros. Ao mesmo tempo, perdia-se o medo de demandar judicialmente direitos contra o Estado. É claro que essa nova dinâmica social requeria um marco jurídico para atuação judicial. As ações coletivas então admitidas no Direito brasileiro – a ação popular, o litisconsórcio ativo ou o dissídio coletivo em matéria trabalhista – não eram suficientes. Nascia, então, a concepção da ação civil pública comoclass action, para abrigar demandas de direitos coletivos em novas áreas. E o Ministério Público, já presente como custos legis nas tradicionais ações coletivas, passou a ser naturalmente vocacionado e legitimado para a propositura da nova ação.
A LACP confere, assim, ao Ministério Público um papel proeminente. Não é, ele, o único legitimado para a ação (o art. 5.º atribui a iniciativa também a outros atores públicos e privados), mas, seguramente, aquele melhor aparelhado para propô-la, uma vez que lhe é exclusiva a atribuição para o inquérito civil (art. 8.º, § 1.º). Nessa posição, o Ministério Público pode requisitar de entidades públicas e privadas informações ou documentos necessários à propositura da ação (art. 8.º, caput) e a recusa e o retardo no envio dessas informações ou documentos são tipificados como crime (art. 10). A legitimação concorrente de outros atores não enfraquece a condição de legitimado central, eis que o Ministério Público há de intervir sempre na ação civil pública, quando não for ele que a tiver proposto (art. 5.º, § 1.º). Na prática, a legitimação concorrente tem sido fato decisivo para a articulação do Ministério Público com a sociedade civil organizada e permitiu, muitas vezes, a construção de parcerias entre ambos. São frequentemente organizações não governamentais que municiam o Ministério Público com informações valiosas para instaurar inquérito civil ou, diretamente, propor ação civil pública. Se o Ministério Público não corresponde às expectativas da sociedade civil, suas entidades podem eficientemente substituí-lo com sua própria iniciativa processual.
A partir da década de oitenta do século passado, o Ministério Público Federal soube bem aproveitar esse espaço conferido pelo legislador. Criou-se, em 1986, a Secretaria de Defesa dos Direitos Coletivos e Interesses Difusos (Secodid), órgão então dirigido por Claudio Lemos Fonteles e que orientou a atuação propositiva da instituição nas matérias cobertas pela LACP. Iniciou-se também, naquela época, a defesa de populações indígenas como atuação em garantia de direitos de uma coletividade, ainda que, num primeiro momento, sem contar com a ação civil pública. Atuação pioneira teve o Ministério Público Federal no Supremo Tribunal Federal, em 1987, ao apresentar contestação na Ação Cível Originária n.º 362, do Supremo Tribunal Federal, como representante da União Federal (quando ainda o Ministério Público Federal acumulava as funções de advocacia pública). Cuidou, ali, de preservar as terras indígenas do parque do Xingu, sofrendo, por isso, o procurador da República que subscreveu a contestação e o procurador-geral da República, retaliação de fazendeiros ali identificados como grileiros, que lhes moveram até mesmo queixa-crime.[2] Essa atuação inspirou a sistematização da defesa das populações indígenas no âmbito do Ministério Público Federal, culminando em 1989, já na vigência da nova Constituição Federal, na criação da Coordenadoria de Defesa dos Direitos e Interesses das Populações Indígenas, subordinada à Secodid.[3]
Nessa época, houve algumas iniciativas que deram visibilidade nacional e internacional ao Ministério Público Federal. Um exemplo é a ação declaratória proposta junto à 6.ª Vara Federal em Brasília, objetivando a interdição e declaração de ocupação imemorial das terras em que vivem os Yanomami, no estado do Amazonas e no então território federal de Roraima.[4] A iniciativa era resultado do trabalho de vários procuradores que haviam participado de visita à região, no contexto da chamada “Ação pela cidadania”, movimento liderado, na década de oitenta, pelo senador Severo Gomes com o fim de enfrentar graves violações de direitos humanos em diversas partes do território nacional. No caso, a área de 9.419.108 hectares havia sido invadida por garimpeiros que contavam com apoio oficioso de órgãos do governo territorial e do governo federal e, até mesmo, das Forças Armadas. O juiz titular da 6.ª Vara, a pedido do Ministério Público Federal, determinou ao Exército e à Força Aérea que dessem apoio a operações da polícia federal destinada à desocupação da área, de não indígenas. A ação, julgada procedente, resultou, depois, na demarcação do Parque Yanomami pelo governo federal, em 1991.
À mesma ocasião procuradores que haviam participado do I Encontro dos Povos da Floresta, em Rio Branco (AC), foram chamados a confrontar casos de trabalho escravo no Vale do Juruá, vitimando seringueiros. Em iniciativa pioneira, foi solicitado parecer antropológico a Doutora Eliane Cantarino O’Dwyer sobre o modelo de exploração econômica da seringa na região.[5]Concluindo, a antropóloga, trabalharem os seringueiros em regime análogo à escravidão, dependentes que eram do seringalista, na formação do preço da seringa e de seus mantimentos, requisitaram, os procuradores, inquérito policial, que foi resistido pela Polícia Federal na região. Buscaram, então, a via alternativa da moldagem de política pública que suprimisse as condições que possibilitavam a exploração escravocrata do trabalho dos seringueiros. Foi, em parceria com o então presidente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), Fernando César Mesquita, desenhado o modelo de reserva extrativista para permitir a desapropriação de toda a área de exploração no Alto Juruá, formando-se, em seguida, a cooperativa de seringueiros, responsável pela formação do preço de compra da seringa e de venda dos víveres necessários aos cooperativados. A Reserva Extrativista do Alto Juruá é resultado desse trabalho de parceria criativa. Depois, seguindo o modelo, foi criada a Reserva Chico Mendes, nos mesmos moldes.
Outros exemplos de atuação nessa linha poderiam aqui ser lembrados. A lista é farta. Mas o que interessa, por ora, é constatar que a capacidade de se utilizar dos marcos legais de forma criativa, para buscar soluções de políticas públicas para demandas de direitos coletivos, em parceria como o Executivo e, também, com o Legislativo, é que deu notoriedade e força ao ministério público na esfera federal. Na Constituinte de 1987-1988, o ambiente era francamente favorável a que se prestigiasse esse perfil do ministério público, como meio de garantir maior eficácia aos inúmeros direitos então proclamados.
Depois da Constituinte, deu-se a edição do Código do Consumidor (Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 1990), da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429, de 2 de junho de 1992 – LIA) e da Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar n.º 75, de 20 de maio de 1993 – LOMPU). Todas reforçaram o quadro favorável à instituição.
Com a edição do Código do Consumidor, estendeu-se o âmbito de aplicação da LACP para quaisquer interesses difusos ou coletivos (art. 1.º, IV, da LACP com redação dada pelo Código) e se introduziu significativos acréscimos à normativa da ação civil pública. Instrumento poderoso em mãos do Ministério Público passou a ser o compromisso ou termo de ajustamento de conduta (conhecido pela sigla “TAC”), que está previsto no art. 5.º, § 6.º da LACP; o uso do TAC permite ao Ministério Público impor à administração e outras interessadas ações necessárias para o cumprimento de normas legais, valendo como título executivo. Confere-lhe, assim, inter alia, poderes para ajustar políticas públicas e, assim, contribuir com sua formatação. Trata-se, sem dúvida, do mais relevante acréscimo, ainda que polêmico, pois seu uso inadequado pode deslegitimar a administração em suas escolhas de ação pública e levar à judicialização da política.
A LIA visa a sancionar a conduta desviante do agente público e de tantos que contribuem com a prática da improbidade (cf. arts. 2.º e 3.º da LIA), bem como garantir, no caso de lesão ao erário público, o ressarcimento do dano. Para tanto, legitima o Ministério Público e a advocacia pública a promoverem a ação de reparação em juízo, com os consectários da sanção não penal do agente público responsável e de tantos que colaboraram com sua conduta (além do ressarcimento do dano, pagamento de multa, a perda da função pública, a perda dos direitos políticos e a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios). Ainda que a LIA não faça qualquer referência à LACP, usou-se denominar a ação de improbidade administrativa também de “ação civil pública por ato de improbidade administrativa”, eis que é instrumento da atribuição constitucional do ministério público no manejo da ação civil pública para proteção do patrimônio público (art. 129, III, da Constituição Federal). Consequentemente, tem-se admitido o uso de todas as prerrogativas ministeriais da LACP no âmbito do trato com a improbidade administrativa, tais como a instauração de inquérito civil e o poder requisitório de informações.
Finalmente, a LOMPU, cujo texto foi, em larga medida, gestado no próprio ministério público, consolidou as conquistas institucionais logradas no processo constituinte. Destacam-se os poderes requisitórios e coativos ministeriais inscritos em seu art. 8.º (notificar testemunhas e requisitar sua condução coercitiva, no caso de ausência injustificada; requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da administração pública direta ou indireta; requisitar da administração pública serviços temporários de seus servidores e meios materiais necessários para a realização de atividades específicas; requisitar informações e documentos a entidades privadas; realizar inspeções e diligências investigatórias; ter livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes à inviolabilidade do domicílio; expedir notificações e intimações necessárias aos procedimentos e inquéritos que instaurar; ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de caráter público ou relativo a serviço de relevância pública e requisitar o auxílio de força policial), ao mesmo tempo em que se veda aos órgãos da administração oporem quaisquer sigilos à requisições ministeriais (“Nenhuma autoridade poderá opor ao Ministério Público, sob qualquer pretexto, a exceção de sigilo, sem prejuízo da subsistência do caráter sigiloso da informação, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido” – cf. art. 8.º, § 2.º). Na linha do que já se dispusera no art. 10 da LACP, impõe-se a responsabilização de quem recusa ou retarda o cumprimento das requisições do Ministério Público (art. 8.º, § 3.º). Com tamanhos poderes, o membro do Ministério Público responde, entretanto, pessoalmente no foro criminal e cível, pelo uso indevido das informações sigilosas a que tem acesso (art. 8.º, § 1.º).
O quadro que se desenhou para atuação do Ministério Público e para sua relação diferenciada com a administração é, sem dúvida, único no Direito Comparado e resultou no estabelecimento de um órgão forte do Estado, com independência para agir e autonomia para se administrar. Mas, ao longo dos anos, a atuação descompromissada e sem controle de agentes ministeriais, que, de início, se tinha como consagração de seu prestígio, passou a ser vista, por muitos, como um risco para o processo político e a governabilidade. É disso que cuidaremos a seguir.
[1] Cf. iDicionário Aulete, verbete “chefe”, http://aulete.uol.com.br/site.php?mdl=aulete_digital&op= loadVerbete &pesquisa=1&palavra=chefe (acesso 30.1.2012)
[2] A queixa-crime foi proposta contra Gilmar Ferreira Mendes e o então procurador-geral da República, José Paulo Sepúlveda Pertence. A esse processo faz referência o próprio Gilmar Mendes em sua sabatina no Senado, antes de ser nomeado ministro do Supremo Tribunal Federal: “…Questões indígenas… V. Exª sabe que fui um dos pioneiros dessa controvérsia, embora esse fato hoje esteja escondido. Como me atribuem a pecha de ser um homem conservador e há a idéia de que a questão indígena é tema da área esquerdista, seja lá o que for, não me atribuem nenhum mérito. Fui eu, com a minha atuação como procurador da República, quem evitou que o Parque Nacional do Xingu se tornasse, a rigor, terra de particulares, por isso enfrentei processo na honrosa presença do hoje ministro Sepúlveda Pertence. S. Exª foi processado por isso também, com queixa-crime”. Cf. http://www.conjur.com.br/2002-mai-20/conheca_integra_sabatina_ gilmar_mendes_3?pagina=6 (acesso em 31.1.2012)
[3] Cf. Portaria PGR n.º 300, de 31 de maio de 1989, baixada pelo então Procurador-Geral da República, Aristides Junqueira Alvarenga e publicada no D.O.U. em 2 de junho de 1989.
[4] Ação Declaratória n.º 331/89 da 6.ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal (Ministério Público federal v. União federal, FunaiI e Ibama). Cópia da inicial pode ser baixada em http://ccr6.pgr.mpf .gov.br/atuacao-do-mpf/acao-civil-publiva/docs_classificacao_tematica/ACP_demarcacao_yanomami.pdf (acesso em 31.1.2012)
[5] Ver a respeito o parecer editado e publicado em O’DWYER, Eliane Cantarino; Seringueiros da Amazônia: dramas sociais e olhar antropológico, Niterói: Editora da Universidade Federal Fluminense, 1998.
(primeira parte do artigo “O Ministério Público na encruzilhada: parceiro entre sociedade e Estado ou adversário implacável da governabilidade?”, publicado no livro Direito Constitucional Contemporâneo – Homenagem ao Professor Michel Temer, Ed. Quartier Latin, 2012)
Num Estado em que diversas formas de corrupção são inerentes ao fazer da política e em que necessárias transformações estruturais e funcionais para sua viabilização econômica no cenário global encontram resistência de variados grupos de interesse, o Ministério Público tem logrado, em episódios decisivos, assumir o papel de agente corretivo em duas formas de atuação, a saber, ora propondo alternativas de políticas e ações públicas para garantir direitos coletivos, ora cobrando a sanção penal ou administrativa para as diferentes formas de desvio de conduta pública. Essas duas formas do agir corretivo – o propositivo de ação do Estado e o sancionador de desvios – não têm sido, entretanto, adotadas de forma equilibrada na última década. Cada vez mais, a atuação do Ministério Público tem sido mais sancionadora e menos propositiva, criando assim situações de frequentes confrontos com os atores políticos que outrora foram decisivos para seu fortalecimento.
A relação entre o Ministério Público e o governo (ou Poder Executivo) passou a ser, ao longo dos últimos anos, muito conflitiva. Abandonando a postura de parceiro, a instituição passou a ser vista, pelo administrador, como risco à governabilidade. Agentes do Ministério Público têm crescentemente tentado impor sua visão de gestão de recursos públicos – e, com isso, a formatação das políticas públicas – mediante uso ou ameaça de uso da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429, de 2 de junho de 1992), conjugado com a acusação, em âmbito penal, por crimes contra a administração. Essas iniciativas se fizeram acompanhar, frequentemente, de declarações públicas na mídia, acirrando ataques oposicionistas e de meios de comunicação hostis ao governo, em indisfarçável tom maniqueísta, como se a posição do Ministério Público, representando o espírito público, o lado do bem, estivesse em confronto moral com a política do Executivo, representando a transgressão, o mal enfim. A consequência, em diversos setores, tem sido a paralisia da ação governamental, com deterioração da infraestrutura e de serviços prestados à população.
É curioso constatar que boa parte da pressão que o Ministério Público tem exercido contra a ação governamental é motivada por necessidade de afirmação de seu espaço de atuação. Num país em que os níveis de ganhos do pessoal do serviço público não obedecem a qualquer lógica de eficiência, mas correspondem – muito mais – à capacidade de cada corporação de se fazer ouvir e sentir entre os atores políticos que fixam os ganhos, as carreiras de Estado que detêm poderes de admoestar a administração e os administradores (juízes, Ministério Público, polícia, auditores fiscais e de contas e, em menor grau, a advocacia pública) têm logrado se manter no topo remuneratório. Remunera-se melhor, portanto, aqueles que representam risco para a ação do governo. E, sendo esse o critério, não deve causar espanto o fato de algumas dessas carreiras criarem situações de risco precisamente para se valorizarem. Em alguns setores da atuação de controle, as corporações chegam até mesmo a disputar espaço capaz de gerar situações de risco. Não é à toa que Justiça, advocacia pública, Ministério Público e polícia – e mais recentemente também a Defensoria Pública – vêm protagonizando embates duros para tomarem, uns, as atribuições dos outros.
Assim, passado quase um quarto de século desde a promulgação da Constituição Federal, impõe-se o debate sobre os limites de atuação do Ministério Público. Esse debate deve começar, preferencialmente porque de forma menos traumática, no próprio Ministério Público, que tem assistido à paulatina perda de espaço na organização do Estado. Essa dinâmica perversa de causar risco para aumentar o valor específico da carreira no cenário remuneratório geral tem que ser superada, sob pena de levar a instituição ao descrédito e se confiná-la ao espaço limitado da persecução preordenada pelo inquérito policial.
Este artigo se dedica a discutir a crise de relacionamento entre o governo e o Ministério Público sob a perspectiva da governabilidade. Num primeiro momento, descreveremos o perfil do Ministério Público na Constituição de 1988 e sua atuação legal no controle da ação governamental. A seguir, apontaremos as razões que levaram o Ministério Público a estender seu âmbito de atuação na vigência da atual Constituição. Num terceiro momento, mostraremos que, a partir dos idos dos anos 90 do último século, o Ministério Público abandonou, em larga medida, sua condição de parceiro propositivo na execução de políticas públicas, para se tornar, cada vez mais, o implacável censor do governo, com uso mais frequente da Lei de Improbidade Administrativa e da persecução penal contra gestores. Exploraremos as causas dessa mudança de atitude institucional e indicaremos alguns riscos que o Ministério Público corre se mantiver a postura de censor. Por último, formularemos sugestões para superação desse quadro. Este artigo se valerá, em muito, da experiência do autor em sua atuação no Ministério Público Federal e, por isso, pede-se escusas pela menor menção aos Ministérios Públicos estaduais.
O Ministério Público brasileiro na Constituição de 1988
O perfil do Ministério Público brasileiro é sui generis no Direito Comparado e foi definido no art. 127 da Constituição Federal promulgada em 1988. Ali, o parquet é tratado como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. Nota-se que a defesa de direitos no quadro do regime democrático sobressai dentro de sua missão, não havendo, nessa formulação, qualquer referência específica à função persecutória. Essa é mera decorrência da defesa da ordem jurídica, mas não mereceu menção direta. De qualquer sorte, para defender o regime democrático e os direitos que lhe são inerentes, o Ministério Público foi erigido em órgão equiparado a poder de Estado, contando seus agentes (chamados de “membros”) com prerrogativas similares às dos magistrados. Talvez não precisasse de tanto se sua função se resumisse à acusação penal.
Para realizar sua missão, estabeleceu-se que o Ministério Público se rege pelos princípios da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional (art. 127, § 1.º, da Constituição). No aspecto preceptivo, portanto, o modo de atuação da instituição e de seus membros se distingue do dos magistrados. A independência do membro do parquet – diferentemente da do magistrado – decorre de princípio que se prende ao livre exercício da instituição como um todo (“princípio institucional”) e não apenas de cada membro individualmente e deve se articular com os demais princípios, precisamente porque o Ministério Público não atua somente por demanda, como o Judiciário, mas tem iniciativa própria. A independência funcional do membro individual deve se harmonizar com diretrizes coletivas de atuação que permitam o órgão agir concertadamente e não de forma desencontrada, com posições contraditórias sobre a ação governamental. Por isso, o princípio da unidade se projeta na sujeição de cada membro às deliberações orgânicas no tocante aos eixos de atuação e à economia interna de distribuição objetiva de tarefas. Ele pressupõe coordenação e agir coordenado. Já o princípio da indivisibilidade indica que cada membro atua pelo todo, não se admitindo fracionamento funcional. No processo e fora dele, o Ministério Público é um só, não se dividindo para os efeitos legais de sua prática, verbi gratia, em Ministério Público de atuação administrativa e outro de atuação judicial, em Ministério Público de atuação em primeiro grau de jurisdição e de atuação em segundo ou, ainda, em Ministério Públicocustos legis e Ministério Público parte acusadora. Podem os agentes ser diferentes em cada instância ou em cada âmbito, mas sua atuação é pelo todo e, também por isso, deve ser concertada. É curial que a independência funcional também se reflete no modo de agir e de pensar de cada um. Cada membro pode e deve ter sua posição jurídica individual e não deve ser forçado a agir contrariando sua convicção; mas essa convicção não pode ser preservada à custa da atuação una e indivisível da instituição. Não concordando com a maioria, deve o membro declinar sua posição divergente e se esta inviabilizar a ação concertada, num dado feito, deve dele se afastar.
No caso do Ministério Público da União, essas características encontram acentuação mais grave na circunstância de o procurador-geral da República ser definido como seu “chefe” (art. 128, § 1.º, da Constituição). Chefe manda. Chefe exerce poder hierárquico sobre os demais. Chefe é “aquele que dirige, que chefia”; é quem “exerce a autoridade principal, que tem poder de decisão”.[1] A Constituição estabelece, portanto, uma estrutura minimamente hierarquizada para o Ministério Público da União. E nem poderia ser diferente. Trata-se de instituição incumbida de provocar, através de seu chefe, o Supremo Tribunal Federal (STF) para a reta interpretação da própria Constituição, para a intervenção nos estados da federação e, eventualmente, para acusar o presidente da República por crime comum, caso em que este será julgado pelo STF. São, estas, atribuições muito graves que podem comprometer a vida da nação e o funcionamento adequado dos poderes e órgãos do estado. Não seria razoável permitir que a atuação do procurador-geral da República sofresse interferência, nesse âmbito, por iniciativa desconcertada de outro membro ou outros membros do Ministério Público. Sua posição hierárquica superior é, pois, pressuposto da segurança jurídica e da governabilidade. Por essa razão, é escolhido e nomeado pelo presidente da República dentre os integrantes da carreira, para mandato de dois anos, após aprovação pela maioria absoluta do Senado Federal. Sua destituição, de iniciativa, também, do presidente da República, demanda o mesmo quórum do Senado (art. 128, §§ 1.º e 2.º, da Constituição). Como chefe da instituição, incumbe ao procurador-geral da República garantir que os órgãos do Ministério Público da União atuem de modo coordenado, dentro dos princípios que pautam sua missão.
A Constituição reconhece, nesses limites, o papel diferenciado do Ministério Público dentro do Estado, a ponto de lhe garantir o livre exercício, como instituição. O presidente da República se sujeita à pecha de crime de responsabilidade se vier a atentar contra esse livre exercício (art. 85,caput, II, da Constituição). Por isso mesmo, detém o Ministério Público autonomia funcional e administrativa, propondo diretamente ao Legislativo a criação e extinção de seus cargos e provendo esses cargos por concursos próprios. Tem ademais, o procurador-geral, iniciativa legislativa sobre a política remuneratória e sobre os planos de carreira (art. 127, § 2.º, da Constituição). A proposta orçamentária anual da instituição é por ela elaborada nos limites e no prazo da Lei de Diretrizes Orçamentárias e encaminhada ao Executivo para consolidação na proposta de lei orçamentária (art. 127, §§ 3.º a 5º, da Constituição). Enfim, é facultada, ainda, ao respectivo procurador-geral, a iniciativa de lei complementar que estabelece “a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público” (art. 128, § 5.º, da Constituição).
Para bem desempenharem, sem temor, suas funções, os membros do Ministério Público gozam de garantias típicas da magistratura: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade dos subsídios (art. 128, § 5.º, da Constituição). Essas devem ser entendidas como cautelas contra iniciativas que possam ferir o livre exercício. Por isso, não violam a inamovibilidade normas que estabelecem prévia e objetivamente distribuição de tarefas por rodízio e por mandato. Também não vicia a irredutibilidade dos subsídios eventuais onerações fiscais e parafiscais decorrentes de lei, isto é, norma geral a todos aplicável. Nem a afeta a redução de seu poder de compra por desvalorização inflacionária da moeda, contingência natural de uma economia em expansão, que interfere na vida de todos os cidadãos.
As atribuições específicas do Ministério Público são arroladas no art. 129 da Constituição. Sobressaem, por um lado, o exercício exclusivo da ação penal pública e, por outro, a garantia de direitos dos governados, do patrimônio público, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. No mais, confere-se à instituição a iniciativa da ação de inconstitucionalidade, a representação pela intervenção da União nos estados e a defesa das populações indígenas. Nesses âmbitos, incumbe ao Ministério Público expedir notificações e requisitar informações e documentos em seus procedimentos administrativos, requisitar fundamentadamente à polícia diligências investigatórias e instauração de inquérito policial, bem como exercer o chamado “controle externo da atividade policial”.
A mistura, no desenho da atuação institucional do Ministério Público, de atividades típicas de guardião de direitos, por um lado e, por outro, de agente persecutório penal, ainda que harmônica com a tradição legal brasileira, talvez não tenha sido uma boa iniciativa do legislador constituinte. Há natural tendência de o Ministério Público tratar a garantia de direitos sob a ótica persecutória contra quem os tangencie, deixando, muitas vezes, de buscar o trato de negociação e parceria com a administração, por enxergá-la como potencialmente transgressora. No mais, constata-se que, na prática institucional, o manejo coletivo e político dos problemas postos em termos de realização de direitos, tem dado lugar ao voluntarismo pessoal de membros isolados do Ministério Público, distorcendo claramente o arcabouço constitucional proposto, decorrente, sobretudo, de experiências pré-constitucionais muito positivas na atuação orgânica e propositiva da instituição. É desse projeto de construção do Ministério Público forte que passaremos a tratar.
O caminho pré-constitucional e pós-constitucional de fortalecimento do Ministério Público: a construção de um parceiro entre sociedade e Estado
Antes, ainda, de convocada a Assembleia Nacional Constituinte, foi promulgada a Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, também conhecida por “Lei da Ação Civil Pública” (LACP). Essa lei instituiu mecanismo processual próprio para a responsabilização de tantos que dessem causa a danos morais e patrimoniais contra o meio ambiente, o consumidor, bens de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a ordem econômica ou popular, a ordem urbanística ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
A lei foi resultado de um momento singular na história política brasileira. Nos estertores da ditadura militar, uma vez promulgada a Lei de Anistia e reorganizado o espectro partidário, o Brasil experimentou aos poucos o retorno à normalidade democrática. Na década de oitenta do século passado, com a volta ao país de atores políticos importantes que estavam no exílio, como Leonel Brizola, Luiz Carlos Prestes, Fernando Gabeira e outros, houve impulso de auto-organização da sociedade civil, como, por exemplo, o estimulado, nas grandes cidades, pelos governos estadual e municipal, com o fenômeno do associativismo de bairros. Ao mesmo tempo, perdia-se o medo de demandar judicialmente direitos contra o Estado. É claro que essa nova dinâmica social requeria um marco jurídico para atuação judicial. As ações coletivas então admitidas no Direito brasileiro – a ação popular, o litisconsórcio ativo ou o dissídio coletivo em matéria trabalhista – não eram suficientes. Nascia, então, a concepção da ação civil pública comoclass action, para abrigar demandas de direitos coletivos em novas áreas. E o Ministério Público, já presente como custos legis nas tradicionais ações coletivas, passou a ser naturalmente vocacionado e legitimado para a propositura da nova ação.
A LACP confere, assim, ao Ministério Público um papel proeminente. Não é, ele, o único legitimado para a ação (o art. 5.º atribui a iniciativa também a outros atores públicos e privados), mas, seguramente, aquele melhor aparelhado para propô-la, uma vez que lhe é exclusiva a atribuição para o inquérito civil (art. 8.º, § 1.º). Nessa posição, o Ministério Público pode requisitar de entidades públicas e privadas informações ou documentos necessários à propositura da ação (art. 8.º, caput) e a recusa e o retardo no envio dessas informações ou documentos são tipificados como crime (art. 10). A legitimação concorrente de outros atores não enfraquece a condição de legitimado central, eis que o Ministério Público há de intervir sempre na ação civil pública, quando não for ele que a tiver proposto (art. 5.º, § 1.º). Na prática, a legitimação concorrente tem sido fato decisivo para a articulação do Ministério Público com a sociedade civil organizada e permitiu, muitas vezes, a construção de parcerias entre ambos. São frequentemente organizações não governamentais que municiam o Ministério Público com informações valiosas para instaurar inquérito civil ou, diretamente, propor ação civil pública. Se o Ministério Público não corresponde às expectativas da sociedade civil, suas entidades podem eficientemente substituí-lo com sua própria iniciativa processual.
A partir da década de oitenta do século passado, o Ministério Público Federal soube bem aproveitar esse espaço conferido pelo legislador. Criou-se, em 1986, a Secretaria de Defesa dos Direitos Coletivos e Interesses Difusos (Secodid), órgão então dirigido por Claudio Lemos Fonteles e que orientou a atuação propositiva da instituição nas matérias cobertas pela LACP. Iniciou-se também, naquela época, a defesa de populações indígenas como atuação em garantia de direitos de uma coletividade, ainda que, num primeiro momento, sem contar com a ação civil pública. Atuação pioneira teve o Ministério Público Federal no Supremo Tribunal Federal, em 1987, ao apresentar contestação na Ação Cível Originária n.º 362, do Supremo Tribunal Federal, como representante da União Federal (quando ainda o Ministério Público Federal acumulava as funções de advocacia pública). Cuidou, ali, de preservar as terras indígenas do parque do Xingu, sofrendo, por isso, o procurador da República que subscreveu a contestação e o procurador-geral da República, retaliação de fazendeiros ali identificados como grileiros, que lhes moveram até mesmo queixa-crime.[2] Essa atuação inspirou a sistematização da defesa das populações indígenas no âmbito do Ministério Público Federal, culminando em 1989, já na vigência da nova Constituição Federal, na criação da Coordenadoria de Defesa dos Direitos e Interesses das Populações Indígenas, subordinada à Secodid.[3]
Nessa época, houve algumas iniciativas que deram visibilidade nacional e internacional ao Ministério Público Federal. Um exemplo é a ação declaratória proposta junto à 6.ª Vara Federal em Brasília, objetivando a interdição e declaração de ocupação imemorial das terras em que vivem os Yanomami, no estado do Amazonas e no então território federal de Roraima.[4] A iniciativa era resultado do trabalho de vários procuradores que haviam participado de visita à região, no contexto da chamada “Ação pela cidadania”, movimento liderado, na década de oitenta, pelo senador Severo Gomes com o fim de enfrentar graves violações de direitos humanos em diversas partes do território nacional. No caso, a área de 9.419.108 hectares havia sido invadida por garimpeiros que contavam com apoio oficioso de órgãos do governo territorial e do governo federal e, até mesmo, das Forças Armadas. O juiz titular da 6.ª Vara, a pedido do Ministério Público Federal, determinou ao Exército e à Força Aérea que dessem apoio a operações da polícia federal destinada à desocupação da área, de não indígenas. A ação, julgada procedente, resultou, depois, na demarcação do Parque Yanomami pelo governo federal, em 1991.
À mesma ocasião procuradores que haviam participado do I Encontro dos Povos da Floresta, em Rio Branco (AC), foram chamados a confrontar casos de trabalho escravo no Vale do Juruá, vitimando seringueiros. Em iniciativa pioneira, foi solicitado parecer antropológico a Doutora Eliane Cantarino O’Dwyer sobre o modelo de exploração econômica da seringa na região.[5]Concluindo, a antropóloga, trabalharem os seringueiros em regime análogo à escravidão, dependentes que eram do seringalista, na formação do preço da seringa e de seus mantimentos, requisitaram, os procuradores, inquérito policial, que foi resistido pela Polícia Federal na região. Buscaram, então, a via alternativa da moldagem de política pública que suprimisse as condições que possibilitavam a exploração escravocrata do trabalho dos seringueiros. Foi, em parceria com o então presidente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), Fernando César Mesquita, desenhado o modelo de reserva extrativista para permitir a desapropriação de toda a área de exploração no Alto Juruá, formando-se, em seguida, a cooperativa de seringueiros, responsável pela formação do preço de compra da seringa e de venda dos víveres necessários aos cooperativados. A Reserva Extrativista do Alto Juruá é resultado desse trabalho de parceria criativa. Depois, seguindo o modelo, foi criada a Reserva Chico Mendes, nos mesmos moldes.
Outros exemplos de atuação nessa linha poderiam aqui ser lembrados. A lista é farta. Mas o que interessa, por ora, é constatar que a capacidade de se utilizar dos marcos legais de forma criativa, para buscar soluções de políticas públicas para demandas de direitos coletivos, em parceria como o Executivo e, também, com o Legislativo, é que deu notoriedade e força ao ministério público na esfera federal. Na Constituinte de 1987-1988, o ambiente era francamente favorável a que se prestigiasse esse perfil do ministério público, como meio de garantir maior eficácia aos inúmeros direitos então proclamados.
Depois da Constituinte, deu-se a edição do Código do Consumidor (Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 1990), da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429, de 2 de junho de 1992 – LIA) e da Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar n.º 75, de 20 de maio de 1993 – LOMPU). Todas reforçaram o quadro favorável à instituição.
Com a edição do Código do Consumidor, estendeu-se o âmbito de aplicação da LACP para quaisquer interesses difusos ou coletivos (art. 1.º, IV, da LACP com redação dada pelo Código) e se introduziu significativos acréscimos à normativa da ação civil pública. Instrumento poderoso em mãos do Ministério Público passou a ser o compromisso ou termo de ajustamento de conduta (conhecido pela sigla “TAC”), que está previsto no art. 5.º, § 6.º da LACP; o uso do TAC permite ao Ministério Público impor à administração e outras interessadas ações necessárias para o cumprimento de normas legais, valendo como título executivo. Confere-lhe, assim, inter alia, poderes para ajustar políticas públicas e, assim, contribuir com sua formatação. Trata-se, sem dúvida, do mais relevante acréscimo, ainda que polêmico, pois seu uso inadequado pode deslegitimar a administração em suas escolhas de ação pública e levar à judicialização da política.
A LIA visa a sancionar a conduta desviante do agente público e de tantos que contribuem com a prática da improbidade (cf. arts. 2.º e 3.º da LIA), bem como garantir, no caso de lesão ao erário público, o ressarcimento do dano. Para tanto, legitima o Ministério Público e a advocacia pública a promoverem a ação de reparação em juízo, com os consectários da sanção não penal do agente público responsável e de tantos que colaboraram com sua conduta (além do ressarcimento do dano, pagamento de multa, a perda da função pública, a perda dos direitos políticos e a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios). Ainda que a LIA não faça qualquer referência à LACP, usou-se denominar a ação de improbidade administrativa também de “ação civil pública por ato de improbidade administrativa”, eis que é instrumento da atribuição constitucional do ministério público no manejo da ação civil pública para proteção do patrimônio público (art. 129, III, da Constituição Federal). Consequentemente, tem-se admitido o uso de todas as prerrogativas ministeriais da LACP no âmbito do trato com a improbidade administrativa, tais como a instauração de inquérito civil e o poder requisitório de informações.
Finalmente, a LOMPU, cujo texto foi, em larga medida, gestado no próprio ministério público, consolidou as conquistas institucionais logradas no processo constituinte. Destacam-se os poderes requisitórios e coativos ministeriais inscritos em seu art. 8.º (notificar testemunhas e requisitar sua condução coercitiva, no caso de ausência injustificada; requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da administração pública direta ou indireta; requisitar da administração pública serviços temporários de seus servidores e meios materiais necessários para a realização de atividades específicas; requisitar informações e documentos a entidades privadas; realizar inspeções e diligências investigatórias; ter livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes à inviolabilidade do domicílio; expedir notificações e intimações necessárias aos procedimentos e inquéritos que instaurar; ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de caráter público ou relativo a serviço de relevância pública e requisitar o auxílio de força policial), ao mesmo tempo em que se veda aos órgãos da administração oporem quaisquer sigilos à requisições ministeriais (“Nenhuma autoridade poderá opor ao Ministério Público, sob qualquer pretexto, a exceção de sigilo, sem prejuízo da subsistência do caráter sigiloso da informação, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido” – cf. art. 8.º, § 2.º). Na linha do que já se dispusera no art. 10 da LACP, impõe-se a responsabilização de quem recusa ou retarda o cumprimento das requisições do Ministério Público (art. 8.º, § 3.º). Com tamanhos poderes, o membro do Ministério Público responde, entretanto, pessoalmente no foro criminal e cível, pelo uso indevido das informações sigilosas a que tem acesso (art. 8.º, § 1.º).
O quadro que se desenhou para atuação do Ministério Público e para sua relação diferenciada com a administração é, sem dúvida, único no Direito Comparado e resultou no estabelecimento de um órgão forte do Estado, com independência para agir e autonomia para se administrar. Mas, ao longo dos anos, a atuação descompromissada e sem controle de agentes ministeriais, que, de início, se tinha como consagração de seu prestígio, passou a ser vista, por muitos, como um risco para o processo político e a governabilidade. É disso que cuidaremos a seguir.
[1] Cf. iDicionário Aulete, verbete “chefe”, http://aulete.uol.com.br/site.php?mdl=aulete_digital&op= loadVerbete &pesquisa=1&palavra=chefe (acesso 30.1.2012)
[2] A queixa-crime foi proposta contra Gilmar Ferreira Mendes e o então procurador-geral da República, José Paulo Sepúlveda Pertence. A esse processo faz referência o próprio Gilmar Mendes em sua sabatina no Senado, antes de ser nomeado ministro do Supremo Tribunal Federal: “…Questões indígenas… V. Exª sabe que fui um dos pioneiros dessa controvérsia, embora esse fato hoje esteja escondido. Como me atribuem a pecha de ser um homem conservador e há a idéia de que a questão indígena é tema da área esquerdista, seja lá o que for, não me atribuem nenhum mérito. Fui eu, com a minha atuação como procurador da República, quem evitou que o Parque Nacional do Xingu se tornasse, a rigor, terra de particulares, por isso enfrentei processo na honrosa presença do hoje ministro Sepúlveda Pertence. S. Exª foi processado por isso também, com queixa-crime”. Cf. http://www.conjur.com.br/2002-mai-20/conheca_integra_sabatina_ gilmar_mendes_3?pagina=6 (acesso em 31.1.2012)
[3] Cf. Portaria PGR n.º 300, de 31 de maio de 1989, baixada pelo então Procurador-Geral da República, Aristides Junqueira Alvarenga e publicada no D.O.U. em 2 de junho de 1989.
[4] Ação Declaratória n.º 331/89 da 6.ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal (Ministério Público federal v. União federal, FunaiI e Ibama). Cópia da inicial pode ser baixada em http://ccr6.pgr.mpf .gov.br/atuacao-do-mpf/acao-civil-publiva/docs_classificacao_tematica/ACP_demarcacao_yanomami.pdf (acesso em 31.1.2012)
[5] Ver a respeito o parecer editado e publicado em O’DWYER, Eliane Cantarino; Seringueiros da Amazônia: dramas sociais e olhar antropológico, Niterói: Editora da Universidade Federal Fluminense, 1998.
(primeira parte do artigo “O Ministério Público na encruzilhada: parceiro entre sociedade e Estado ou adversário implacável da governabilidade?”, publicado no livro Direito Constitucional Contemporâneo – Homenagem ao Professor Michel Temer, Ed. Quartier Latin, 2012)
* Subprocurador-geral da República, é o atual corregedor-geral do Ministério Público Federal. Professor adjunto da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília, é mestre em Direito Internacional dos Direitos Humanos pela University of Essex (Reino Unido) e doutor em Direito pela Ruhr-Universität de Bochum (Alemanha).
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